《关于促进通用航空业发展的指导意见》解读一
站在新起点 开创新格局
2016年5月13日，国务院办公厅印发了《关于促进通用航空业发展的指导意见》（以下简称《意见》），是在对通用航空业发展规律科学判断的基础上，立足国情、全面统筹、科学布局，对通用航空业与经济融合发展做出的总体谋划和系统部署，具有重大而深远的意义。
一、总体评价
（一）是适应我国国情的行动纲领
《意见》明确通用航空业核心为通用航空飞行活动，形态为串联航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等全产业链，定位为战略性新兴产业体系，是对《国务院关于促进民航业发展的若干意见》中民航业战略性产业定位的延伸和拓展；明确目前我国处于通用航空业初级阶段，虽近年来发展速度较快，但基础仍然薄弱、环境有待优化、动能亟待增强，发展到成熟阶段仍有长期、艰巨的任务，从解决制约通用航空业发展的瓶颈出发，制定了通用航空业发展思路和重点任务，是今后一段时期我国通用航空业发展的行动纲领。
（二）是推动融合互促的战略举措
《意见》基于通用航空业业态多元、产业叠加、辐射广泛基本特征，全面贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，融合经济社会重要战略：结合《中国制造2025》助推制造强国、联动民航运输建设民航强国、突破障碍藩篱体现创新驱动、深化低空空域管理改革实现军民融合，聚力供给侧结构性改革，注重挖掘市场潜力，努力建设布局合理、便利快捷、制造先进、安全规范、应用广泛、军民兼顾的通用航空体系，为我国通用航空业发展提供了战略指引。
（三）是指导产业发展的路径指南
《意见》以充分发挥通用航空业产业链条长、服务领域广、带动作用强为根本出发点，牢固树立安全第一底线，坚持市场主导深化改革，提出以“自主创新+生产引进”提升制造水平、以“保障民生+新兴消费”扩大运营规模、以“通航+关联产业”提升效益、以“短途运输+机场升级”融入综合交通、以“联合监管+规范秩序”确保全程安全的发展导向，全面促进产业转型升级、保障和改善民生、适应引领经济新常态，指明了促进通用航空业持续健康发展的根本路径。
二、任务解析
（一）立足民生与培育消费，深度挖掘市场潜能
“保障和改善民生没有终点站只有新起点”、“培育新消费形成新供给新动力”是我国新常态下经济社会发展的重要战略举措。目前我国通用航空作业总量80%以上来自飞行培训和工农林航空作业，通用航空具有的交通、应急救援、消费等基本功能应用严重不足，市场结构性失衡明显。随着我国民生保障体系不断完善，快速进入消费需求持续增长、消费结构加快升级、消费拉动经济作用明显增强的重要阶段，对通用航空多样化需求日益增强。《意见》坚持需求导向，以服务民生、培育新消费为重点，着力培育和挖掘市场潜能，努力提升通用航空业的规模经济、范围经济与网络经济效应。
《意见》提出充分发挥通用航空交通功能，回归交通属性，即发挥好通用航空短途运输“三小”（小机型、小航线、小航程）、“一低”（低门槛）、“一灵活”（组织灵活）特征，满足支线航空难以到达、交通不便的偏远地区交通出行需求，逐步实现常态化运输，成为干支线航空的重要补充，完善综合运输体系，建设“民生航空”；发挥公务航空的商务出行功能，提升出行效率；充分挖掘通用航空应急救援速度快、机动灵活、对地面设施依赖小、突破空间障碍能力强等优势，鼓励政府购买服务，在自然灾害、事故灾难、社会卫生和群体性事件常发地区，积极开展通用航空抢险救灾、医疗救助等业务，加快形成国家航空应急救援体系的社会化力量；不断扩大通用航空农林工作业规模，提升公益服务能力；促进通用航空与旅游、体育及互联网、创意经济的融合，挖掘多样化的通用航空消费潜能，更好地发挥新消费引领作用，推动经济结构优化升级。
（二）适度超前建设通用机场，有效解决“落地难”问题
通用机场作为重要的公共基础设施，是通用航空业的发展基础、低空经济发展的重要平台。目前我国通用机场总量少（巴西的1/8、墨西哥的1/3）、分布不均衡（具有消费潜力的城市周边和东中部地区数量少）、发展缓慢，成为通用航空器转场飞行与作业飞行困难的痛点以及产业发展的短板。《意见》提出合理规划布局我国四类通用机场：在地面交通不便的偏远地区和1000万人次枢纽机场周边建设通用机场满足运输需求；在自然灾害多发地区和地面交通拥堵城市建设通用机场保障航空应救援飞行；在制造业集聚区、农林业主要地区建设通用机场提供生产服务；在旅游资源富集地区、国家体育产业基地建设通用机场促进航空消费，为我国通用机场建设提供科学导向。
《意见》明确了通用机场规划建设审核程序，落实简政放权，解决通用机场建设面临的程序不清晰、操作不规范等问题；并将研究建立通用机场升级转换为运输机场的机制，为我国通用机场与运输机场实现功能转换、促进通用机场融入国家综合机场体系提供了窗口。针对我国区域经济蓬勃发展、新型城镇化战略深入实施，《意见》鼓励在城镇密集区建设综合性枢纽机场、支线机场建设通用航空设施、引导相邻地区共建共用通用机场等，推动处理好运输机场“两端”的通用航空业务，促进运输机场与通用机场协调发展，注重发挥通用机场的区域功能，成为通用机场建设的亮点。
（三）制造运营融合集聚，促进产业转型升级
制造业是立国之本、兴国之器、强国之基，制造、运营与服务等融合发展是产业转型升级的重要途径。《意见》结合我国通用航空制造业整体水平滞后、产业带动不强的特点，提出着力提升自主创新能力，鼓励通过投资并购、联合研制、集成创新、引进消化吸收再创新等多种方式发展市场价值高、经济效益好的航空器制造业，加快提升我国制造水平。针对我国通用航空产业集聚区空心化、同质化、单一化的发展格局，《意见》提出，重点培育具有国际先进水平的通用航空制造龙头企业，成为我国参与全球竞争的重要载体；培育一批制造骨干企业，带动中小企业实现集群化发展，促进制造与运营、服务保障企业集聚，实现联动、错位、特色发展。结合通用航空业全球配置资源、国际化运营特点，《意见》提出建设通用航空国际研发合作平台及国际化通用航空工程中心等创新平台，结合“一带一路”、“自贸区”等战略，鼓励具有比较优势的、较大国际市场潜力的通用航空产品参与国际竞争，逐步打造一批具有核心竞争力的自主品牌，培育更多“大疆”无人机式企业，成为我国参与全球通用航空业分工的重要抓手。
（四）扩大低空空域开放，促进军民融合发展
低空空域是通用航空活动主要区域，安全便捷的低空空域资源是通用航空业繁荣发展前提。针对我国低空空域管理改革进程缓慢，导致通用航空“上天难”的问题，《意见》对扩大低空空域开放提出明确要求。一是从扩大空间出发将我国低空空域范围由真高1000米提高到3000米，实现监视空域和报告空域无缝衔接，为保障工农林渔业和科学实验等作业飞行和大多数载客飞行提供了基本保障，解决了“孤岛”效应，为场外飞行和转场飞行提供切实便利，促进了我国低空空域管理与国际接轨。二是从提升效率出发优化飞行服务和明确审批时限，加强低空飞行情报、航图、气象、告警等能力建设，提出简化飞行任务、飞行计划申请和审核程序，原则上通用航空用户仅向一个空管单位申请或报备飞行计划，长期飞行计划只作一次性申请等，极大地降低了用户成本，体现了“真情服务”；对于紧急、特殊通用航空任务的飞行计划“绿色通道”审批，确保通用航空应急救援反应能力快速及时。
（五）落实安全底线责任，强化全程安全监管
安全是通用航空业健康发展的基础。针对现阶段我国通用航空安全监管存在职责不明确、效率低下等问题，《意见》提出了加快推进通用航空制造行业标准、通用航空器及航油等适航监管能力建设，从源头与过程确保适航安全；明确了联合监管职责分工，重点构建全过程、可追溯的安全监管体系，倡导“互联网+安全”发展模式提供全程动态监管。《意见》明确了发挥企业的安全主体责任，是适应通用航空安全管理改革的重大举措，要求通用航空企业提高安全自律意识及法律法规执行力度，不断完善企业安全管理体系。《意见》提出构建通用航空信用体系，是规范市场秩序、实现市场安全发展重要手段，为形成统一规范、竞争有序的市场环境奠定了基础。
总之，《意见》是建立在新基础、新认识、新起点之上的再出发，是全面系统描绘通用航空业发展的“新蓝图”，需要深刻把握其精神实质，落实好实施方案，务实推进，努力促进通用航空业实现持续健康新发展。
(民航科学技术研究院航空运输所通用航空室主任 张兵)